三、請問何謂「行政規則」，其與「職權命令」有何不同？公務員於執行中常參考所謂的「行政規則」而處理事情，此際若認為該行政規則有問題、或適用在個案中並不適切，此際應如何處理？可否拒絕適用該行政規則？
【擬答】：
(一) 行政規則係指，行政機關基於本身之職權，對下級機關或所屬人員所訂定之一般性、抽象性之法規範，經下達後即生效力。
於法制實務上通常以稱為：要點、注意事項、須知、解釋令、解釋函、方案、原則、程序、作業手冊等。
行政程序法第159條第1項規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，
所為非直接對外發生規範效力之一般、抽象之規定。」
(二) 根據行政程序法第159條第2項之規定可以區分為組織性及作業性之規定與解釋性＇裁量性行政規則。前者係指行政機關依其內部之組織權限，
而對於其機關內部之組織、秩序、管轄權限及行政行為所為之規定。後者則為即針對法規範構成要件應如何解釋，所作之行政規則及行政機關在自己之裁量權範圍內，
累積經驗細分類型，所訂定之何種類型事務，給予何種效果之準則。
(三) 又所謂職權命令係指行政機關在職權範圍內，為執行法律，未經法律授權，而逕依職權制定頒布之命令。就理論而言，職權命令應係行政規則，
惟行政規則既以規範行政「內部」事項為要件，則以行政「外部」之人民為規範對象之職權命令，即非固有意義的行政規則。
此外，行政機關經常於欠缺法律授權下，以職權命令規範人民之權利義務，從而發生職權命令合法性之爭議。
(四) 本案中，公務員執行職務中常參考所謂上開之行政規則而處理事情，若認為該行政規則有疑義，或適用不適切，此時該如何處理，基本上觀諸行政規則之定義，
其為上級機關對下級機關或長官對屬官所為之規定，仍屬內部規範，此時如何處理即得否拒絕適用，則須回歸公務員之服從義務而觀，分述如下：
1. 意義
公務員服務法第2條規定：「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述。」
同法第3條規定：「公務員對於兩級長官同時所發命令，以上級長官之命令為準，主管長官與監督長官同時所發命令，以主管長官之命令為準。」
所謂命令，即學理上所稱之「指令」或「職務命令」。
2. 對於長官違法命令之服從義務
(1) 絕對服從說
長官在其監督範圍內所發布之命令，無論違法與否，屬官皆有服從的義務。
(2) 相對服從說
A. 屬官僅須服從長官合法之命令，對於違法之命令即不負服從義務。
刑法第21條第2項：「依所屬上級公務命令之職務上行為，不罰，但明知命令違法者，不在此限。」顯採本說。
B. 本說主張，屬官認為長官命令具有「顯而易見」違法時，即不負服從違法命令之義務，換言之，
屬官對於上級長官命令享有形式審查權。蓋為避免屬官藉口對長官命令具有實質審查權而藉故抗命，影響行政事務之進行，
另一方面，長官命令「顯然違法」時仍要求屬官服從，不僅有違對法律的忠誠義務，亦與依法行政、法治精神有違。
(3) 意見陳述說
屬官若認為長官命令違法，可向該長官陳述意見，惟是否接納仍取決於長官，如長官不接受該意見，屬官仍應服從該命令。
公務員服務法第2條即採本說，釋字第187號解釋理由書似亦採本說。
小結：公務人員保障法第16條規定：「公務人員之長官或主管對於公務人員不得作違法之工作指派，亦不得以強暴脅迫或其他不正當方法，使公務人員為非法之行為。」
同法第17條規定：「公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應負報告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面下達時，
公務人員即應服從；其因此所生之責任，由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者，公務人員無服從之義務。
（第一項）前項情形，該管長官非以書面下達命令者，公務人員得請求其以書面為之，該管長官拒絕時，視為撤回其命令。
（第二項）」是以，公務員原則應受服從義務之拘束，但認為長官所發命令違法時，屬官享有「上報權」，
亦即如認為命令違法時，屬官亦應有「越級上報」，若越級上報的長官仍拒絕該意見時，該公務員即應執行命令，並且不必就此負行政上之責。
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