四、某縣主管機關抽查該縣內某知名連鎖速食業者,驗出其食用油中之有毒物質「砷」超出法定標準近十倍,擬依食品衛生管理法第10條之規定要求業者限期改善。

主管機關並表示:處分前會通知業者說明,業者可解釋砷的來源,但不得爭辯檢出的數據,若業者能說明砷的來源不可歸責於業者,會處分來源而不處分業者。

其後該主管機關認為,限期改善不足以讓業者產生警惕,且含砷有害人體健康,

即決定依食品衛生管理法第11條、第31條等規定,直接裁處該業者新臺幣十五萬元之罰鍰。試分析該裁罰之合法性。

附錄法條 食品衛生管理法

第10條 販賣之食品、食品用洗潔劑及其器具、容器或包裝,應符合衛生安全及品質之標準;其標準,由中央主管機關定之。

第11條 食品或食品添加物有下列情形之一,不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列: 一、變質或腐敗者。 二、未成熟而有害人體健康者。

           三、有毒或含有害人體健康之物質或異物者。 四、染有病原菌者。 五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量者。 六、受原子塵或放射能污染,其含量超過安全容許量者。

           七、攙偽或假冒者。 八、逾有效日期者。 九、從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康者。 前項殘留農藥或動物用藥安全容許量及食品中原子塵或放射能污染安全容許量之標準,由中央主管機關會商相關機關定之。

第31條 有下列行為之一者,處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰;一年內再次違反者,並得廢止其營業或工廠登記證照:

一、違反第十一條第一項第一款至第七款或第十五條規定。

二、違反依第二十條第一項規定,經令其限期改正,屆期不改正。

三、違反前條之禁止命令。

      第33條(第1項第1款)

      有下列行為之一者,處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰;一年內再次違反者,並得廢止其營業或工廠登記證照:

一、違反中央主管機關依第十條所定標準有關衛生安全及品質之規定,經令其限期改正,屆期不改正。


【擬答】:
本案中,主管機關嗣後逕行以新台幣15萬元裁罰業者之行為,可能涉及其先前行為違反行政法一般原理原則中之信賴保護原則比例原則有利不利一律注意原則,茲分述如下:


(一)  信賴保護原則


        1.行政機關與人民義務往返間,往往使人民對行政行為的合法性與持續性產生信賴。當無明顯的事由足以證明此一信賴與公共利益相違背時,應對其予以適當的保護。

           換言之,信賴保護原則係針對人民『信賴』現存之法秩序因該法秩序之突破變更,致人民權益損害時保護制度,國家不得違反自己過去之言行,而侵害信賴此一言行相對人的利益。


        2. 信賴保護原則之依據:大法官解釋第525號認為信賴保護原則之依據為誠實信用原則法安定性原則基本權利之保障


        3. 信賴保護原則之要件


            (1) 信賴基礎:首先需要有一個令人民信賴之國家行為,如行政處分、法規命令(釋字第五二五號)、機械作成之公權力行為亦可成無信賴基礎;

                 但無效之行政處分不得作為信賴基礎。本案中,主管機關為裁罰前先為一個表示,告知業者為處分前給予業者說明機會,此表示當屬讓業者信賴之國家行為。


            (2) 信賴表現:當事人因信賴而展開具體之信賴行為,包括運作財產及其他處理之行為,且信賴表現與信賴基礎有因果關係

                 本案中,業者因信賴國家之行為,為了避免受到裁處或維護自身商譽,並因該事件而做出一定之財產處置,

                 例如,調查食用油之成分、與上游產商會談以及盡力搜尋非可歸責予己之事由,是以上開行為皆該當信賴國家行為而為之具體表現。


           (3) 信賴不值得保護: 對於信賴是否值得保護,多數以程序法第119條為檢驗,然信賴是否保護應予以正面加以定義始為妥當,

                 國內學者認為,信賴是否值得保護必須具有信賴利益正當之信賴,而正當之信賴又以是否對於法秩序確信不疑以及當事人須善意無過失做為標準

                 本案中,業者具有一個信賴利益,即具體不受裁罰之財產利益商譽之人格利益,且業者信任行政機關如其所言給與其陳述意見之機會,

                 甚者,業者對於後續國家出爾反爾之行為依題示並無過失,從而,無信賴不值得保護之情形。


        4. 信賴保護原則適用之保護方式

           當符合上述要件時,通說認為信賴保護原則之效果有二,即 『存續保障』『財產保障』

           透過公益信賴利益衡量應給予何種法律效果,換言之,當公益大於信賴利益時,應為財產保障之保護

           相對的,當信賴利益大於公益時,則為存續保障。本案中,必須衡量公益與信賴利益後決定行政機關後續之處置。


           綜上所述,主管機關出爾反爾之行為已違反信賴保護原則,至始當然。


  (二)   比例原則(沒時間可簡略交代)

        1.  比例原則是指國家為達成某一特定目的(結果),而採取某一種方法或措施,必須符合合理比例之原則。又稱「禁止過度原則」

             比例原則特別強調目的手段間之均衡,因其係以避免國家權力作用行使之恣意與逾越,為調和公益與私益

             實現實質正義的一種理性思考法則。憲法第23條與行政程序法第7條定有明文。


        2. 通說主張比例原則由下列三子原則構成,且此三子原則必須依序審查


            (1)適合性 國家所採取的措施必須是有助於達成所欲追求之目的者,又稱「合目的性原則」

                本案中,主管機關以裁罰之方式得抑止業者之行為,故行政機關之行為符合適當性原則。
          

            (2)必要性 在所有合乎適當性的措施中必須選擇其中對當事人最小之侵害者為之,亦即採取較緩和之措施,又稱「最小侵害原則」

                本案中,觀諸題示,主管機關為裁罰行為之前,係有另一手段即限期改善之方式,然主管機關未斟酌衡量嗣後逕行裁處,有違必要性原則。

            綜上,主管機關之行為有違比例原則之必要性原則。

  

    (三)有利不利原則一律注意原則

         1.按「行政機關就該管行政程序,應於當事人有利及不利之情形,一併注意」,行政程序法第9條定有明文。


         2.本案中,如題示所言,「業者可解釋砷之來源,但不得爭辯檢出之數據」,關於此表示,似乎與上開規定有所牴觸,

            蓋給予業者主張權利之機會,對其所有之事項具應加以考慮,而非僅限於特定事項,並且阻止其申辯事項

            況數據之多寡本會影響日後是否處分之可能以及處分金額、項目之種類,對於業者而言,相當重要,

            從而,主管機關該表示有違程序法第9條之規定。


     (四)  綜上所述,主管機關之後續行為,已違反行政程序法第7條比例原則與第8條後段之信賴保護原則,

            附帶論之,行政機關先前之行為有違程序法第9條有利及不利一併注意原則。

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