二、試述連續罰與連續處以怠金之概念與行使要件,

       並就對汽車駕駛人超越法定速限之駕駛行為;每隔六分鐘逕行舉發之規定,判斷其屬性究為連續罰連續處以怠金

 

【擬答】:

  (一)  連續處罰之性質與一行為不二罰:

         行政法規中,常有連續處罰的規定  (如「按日連續處罰」、「按次連續處罰」、「按件連續處罰」等),類此之處罰性質如何?頗具爭議。

         而連續處罰更重要的問題在於,是否有違反一行為不二罰的疑慮?

         1. 罰鍰+怠金之看法

             有認為連續處罰,其實只有第一次的裁處方是真正的行政制裁,具有對過去義務違反之制裁性格,而第一次之後所謂的「連續處罰」,

             其實並不具有制裁非難的味道,而是行為人之義務遲不履行的督促手段,故其本質上其實是怠金

             按照此說,這一連串外觀上皆屬科予人民金錢的行政手段,只有第一次的處罰屬於行政罰

             後者皆屬於行政執行手段上,對於行為不行為義務遲不履行所為的間接執行手段,是為行政執行法第28條與第30條所稱之怠金。

             如是,則人民因為一次的違反行政法上義務行為,而被科予罰鍰,然違反之義務其違法狀態仍未除去,之後所科予的怠金,並沒有違反一行為不二罰的問題。


         2. 皆是罰鍰之看法:

             然而,亦有學者對於連續處罰的態度,傾向皆為行政罰之看法。其認為這些外觀上相同的制裁手段,甚至作成方式與金額都相同的情形下,

             何以在不同的時間科處,則先後被認定為不同之性質?姑且不論此一行政行為客觀上應屬何者,行政機關主觀上也未必有意識地認為其在為不同性質之行為,

             又如何一個解釋成罰鍰,其他的解釋為怠金呢?且罰鍰+怠金的解讀方式,也與「連續處罰」之文義不符,甚至與立法者預設的手段方式也有所落差。

             至於皆是罰鍰的解讀是否違反一行為不二罰?或許立法者規範連續處罰即預設反覆之違法行為(或狀態)屬於實質數行為,則無一事兩罰的疑慮,

             釋字604號對於連續違規停車即採取類此的見解,違規行為人主觀上一次的違規行為,透過道路交通管理處罰條例(與相關辦法)作行為數的切割,

             故屬於法律上數行為,對於數行為所為的數次處罰,並無違反一行為不二罰之原則。


          3. 小結:

              上開兩說就何為有理?應不可一概而論,管見認為「連續處罰」之性質為何,應具體視各該法規的處罰目的以及規範對象違反之義務而定。


  (二) 怠金的概念與要件

        如前所述,怠金作為行政執行手段之一種,其個性不在對於過去義務的非難與制裁,而是對於將來義務之履行所為之督促手段

        而且怠金專用於「行為不行為或物之交付的義務」中的不可代替性之義務,行政機關對於此種無代替性之行為義務,施以義務人心理上壓迫,

        間接促其為履行之方法。行政執行法第30條即稱:「依法令或本於法令之行政處分,負有行為義務而不為,其行為不能由他人代為履行者,依其情節輕重處新臺幣五千元以上三十萬元以下怠金。」

        怠金作為行為不行為義務間接強制手段之一種,其要件有三:

        1. 必須是針對不可代替之行為與不行為,或物之交付的義務。

        2. 須處分書或另以書面限定相當期間履行,且載明不依限履行時,將予強制執行之意旨,此也就是行政執行法第27條關於告戒要求之規定。

        3. 須義務人對於該義務逾期仍不履行。也由於此一要件,故上開對於連續處罰性質採罰鍰+怠金說者,認為罰鍰後仍得連續科予怠金,

            必須在「限期改善但未改善」之情形方可。且在連續科處怠金前,仍應依第27條之規定為告戒。

            同法第31條即規定:「(第1項)經依前項規定處以怠金,仍不履行其義務者,執行機關得連續處以怠金。

            (第2項)依前項規定,連續處以怠金前,仍應依第二十七條之規定以書面限期履行。但法律另有特別規定者,不在此限。」


  (三)  汽車駕駛人超越法定速限之駕駛行為,每隔六分鐘逕行舉發規定之性質:

          首先,汽車駕駛人超速是為違反了行政法上義務之行為,並負有回復速限以下之行政法上義務,而此一義務是一不可代替之行為義務,確有處以怠金之可能性。

          故依照「罰鍰+怠金說」,似乎可認為後者之舉發並非罰鍰,且並無違反一行為不二罰。然而,依照上開說明,連續科處怠金前也必須為告戒,

          對於持續違規超速的連續舉發,似乎並無遵守告戒之規定。 至於行為人超速之舉動,究竟如何斷定行為數?

          學說認為,此種看似多數的行為,只要之間有時間及空間關係,當第三人以自然的方式觀察時,可以認為其整體的活動是一個單一的綜合行為時,

          也是「自然意義的單一行為」。

          釋字604承認法律作為切割行為數之依據,只是此一法律限制必須合乎憲法的要求,按照此一說法,每隔六分鐘逕行舉發之規定即為法律對自然意義的切割,

          故行為人之超速行為屬於「法律上數行為」,此處的連續處罰皆屬行政罰,並在數行為數罰的討論下,無違一行為不二罰原則

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