一、試從行政規則之意義、種類與效力等面向,論述行政規則作為行政法之法源。

 

【擬答】:
行政規則之意義: 所謂行政規則者,係指在行政組織內,由上級機關對下級機關,或由長官對屬員,所為有關行政組織或行政行為之普遍抽象規定(行政程序法第159條第1項參照)。 行政規則雖由行政部門制定,但所規範者為行政內部之事項,無需法律之授權,此為其與「法規命令」之不同處;行政規則係行政內部之普遍抽象規定,不同於在行政內部由上級機關或長官對下級機關或屬員所為,應如何作成特定行為之具體指示,此即為其與「指令」不同之處所在。
行政規則之種類:
依照行政程序法之規定,行政規則又可分為:
組織性、作業性行政規則: 關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定(行政程序法第159條第2項第1款參照)。
解釋性、裁量性行政規則: 為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準(行政程序法第159條第2項第2款參照)。 上開兩種分類最大的差別,在於所有之行政規則都要依照行政程序法第160條第1項「下達」下級機關或屬官,但解釋性、裁量性行政規則除了下達外,尚須依照行政程序法第160條第2項,由訂定行政機關之首長簽署,並登載於政府公報發布之。
行政規則之效力 行政規則既是針對行政內部事項所為的「內規」,並沒有(也無須)法律的授權,自不能對外拘束人民之權利,行政程序法第159條第1項所指「非直接對外發生法規範效力」,便是指行政規則僅具內部效力,在行政機關內部發生法律效果。也因此,行政規則多半只需下達。 然而,上開提到解釋性、裁量性行政規則除下達外,尚須發布。法制度之所以作如此之設計,乃由於解釋性、裁量性行政規則,雖然是對內拘束下級機關或公務員,並非直接對外發生法規範效力,然解釋性行政規則即是該主管機關認事用法時對於抽象法規範解讀的態度;裁量性行政規則則是該行政機關將立法者所賦予行政機關依照法律的裁量空間,作了準則性劃一的裁量方式(將個別裁量趨向一般裁量),雖非直接對於人民權利義務作規範,然常有事實上的影響,難謂其無事實上的間接對外效力(見下述)。故行政程序法除下達外,尚要求須要發布。惟須註益者,此種行政規則即便發布,仍屬行政規則,不應發布而改變其性質,不應發布而得搖身一變為可限制人民權利的依據。
行政規則是否得作為行政法的法源之一? 如上所述,行政規則只有對內生效,當可作為行政內部組織與作業時之法律準據之一。然解釋性、裁量性行政規則,雖即便發布,仍不改其內部效果之性質,若僅以行政規則限制人民權利,屬於「增加法所無之限制」而違反法律保留;但行政規則得經由「行政自我拘束原則」而有間接之對外效力,行政自我拘束原則立基於平等原則、誠信原則與信賴保護原則而來,故行政機關依行政規則處理人民之行政事務時,行政規則因此一原則而產生「事實上對外效力」,人民得以行政規則之內容向行政機關主張之,並提起行政救濟。 大法官釋字38號解釋亦認為,法官對於與憲法或法律不相牴觸之「有效規章」,不能排斥不用,行政規則亦屬此處所謂的有效規章,因此,行政規則亦得為外部法之補充法源。當然,依照釋字137與216號解釋,各級法院法官對於命令皆有規範審查權,故其如認為行政規則牴觸憲法、法律或法規命令,仍得逕自拒絕適用,併此指明。 基上,行政規則無疑可作為行政法的法源之一。

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